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【轉載】水泥常態化錯峰生產政策解讀
發布時間：2021-01-25 01:57:32
提高站位 污染防治推動行業生態文明建設
樹牢意識 錯峰生產推進供給側結構性改革
——水泥常態化錯峰生產政策解讀（一）
2020年12月21日，工業和信息化部、生態環境部聯合印發了《關于進一步做好水泥常態化錯峰生產的通知》（工信部聯原〔2020〕201號）（以下簡稱《通知》），受到了行業廣泛關注，振奮了行業精神，堅定了行業信心，贏得了行業好評。
一、《通知》制訂背景
《通知》既呼應了近年來開展水泥錯峰生產工作的系列文件，又加強了“十四五”期間乃至較長時期內對水泥常態化錯峰生產的指導。錯峰生產率先發端于水泥行業，從發展過程來看可分為四個階段。
第一階段是試點示范階段。為了緩解水泥產能嚴重過剩矛盾，同時避免大氣污染疊加，2014年全國兩會期間，18位政協委員聯名提交《關于促進構建北方四省一區（黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北）水泥和采暖錯峰生產協調機制的構想》的提案，提出在秋冬季采暖期間統一停止水泥窯熟料燒成工序的生產，與供暖鍋爐進行錯峰防止污染物排放疊加的建議。為落實領導要求和回復提案，工業和信息化部會同中國水泥協會和媒體等開展調研，提出“輿論推動、政府引導、協會協調、先行試點”原則。同年10月，新疆自治區和兵團的經信、環保部門聯合印發《關于實行水泥錯峰生產有關要求的通知》，新疆率先成為試點。后來北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南主動加入試點。
2015年工信部、環保部聯合印發《關于在北方采暖區全面試行冬季水泥錯峰生產的通知》（工信部聯原函〔2015〕542號），決定在北方地區2015—2016年采暖季全面試行水泥錯峰生產。企業因產能嚴重過剩而根據市場規律自發停窯限產的市場化行為，首次在政府支持和引導下以水泥錯峰生產的形式展開。中國水泥協會在工信部指導下，配套制訂了《水泥企業錯峰生產自律公約》范本，通過強化行業自律誠信，貫徹落實水泥錯峰生產試點任務。
第二階段是全面實施階段。在總結試點經驗的基礎上，2016年《國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕34號）將錯峰生產作為壓減水泥過剩產能的重要手段，要求“在采暖地區的采暖期全面試行水泥熟料（含利用電石渣）錯峰生產”“其他地區水泥熟料裝置在春節期間和酷暑伏天也應錯峰生產”。國務院首次將錯峰生產作為壓減過剩產能的產業政策予以支持鼓勵。同年，工信部聯合環保部發布《關于進一步做好水泥錯峰生產的通知》（工信部聯原〔2016〕351號），部署2016—2020年錯峰生產工作，北方地區全面實施水泥錯峰生產，南方地區試行，當年錯峰生產區域內大氣質量明顯改善，水泥行業扭虧為盈，為錯峰生產工作常態化奠定基礎。
2017年水泥錯峰生產工作進一步得到京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組肯定，寫入《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》（環大氣〔2017〕29號）和《京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（環大氣〔2017〕110號），工信部辦公廳和環保部辦公廳印發《關于“2+26”城市部分工業行業2017—2018年秋冬季開展錯峰生產的通知》（工信廳聯原函〔2017〕602號），北方地區全面實施水泥錯峰生產，南方地區試行。
第三階段是推廣應用階段。2018年6月，《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出“重點區域采暖季節對重點行業企業實施錯峰生產”。《國務院關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知》（國發〔2018〕22號）提出“加大秋冬季工業企業生產調控力度，各地針對鋼鐵、建材、焦化、鑄造、有色、化工等高排放行業，制定錯峰生產方案，實施差別化管理”、“要將錯峰生產方案細化到企業生產線、工序和設備，載入排污許可證”、“企業未按期完成治理改造任務的，一并納入當地錯峰生產方案，實施停產”、“屬于《產業結構調整指導目錄》限制類的，要提高錯峰限產比例或實施停產”。
《京津冀及周邊地區2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（環大氣〔2018〕100號）、《汾渭平原2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（環大氣〔2018〕132號）、《長三角地區2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（環大氣〔2018〕140號）等文件，明確要求各地因地制宜實施工業企業錯峰生產。錯峰生產政策進一步夯實，并擴大到了建材、鋼鐵、焦化、有色、鑄造、化工等多個行業，1.3萬家企業開始實施錯峰生產。2019年，北方重點區域地方政府紛紛印發2019－2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案，一般在當年11月15日至來年3月15日時段實施停止工業窯爐煅燒工序，執行錯峰生產。
第四階段是常態化錯峰階段。2020年12月，工業和信息化部、生態環境部聯合印發《關于進一步做好水泥常態化錯峰生產的通知》（工信部聯原〔2020〕201號），充分肯定了水泥錯峰生產的經濟、環境和社會效益，并在工信部聯原〔2016〕351號文件基礎上，提出了“常態化”概念，保障了今后較長時期內水泥錯峰生產政策的一致性、連貫性和穩妥有序實施。
2020年工業和信息化部牽頭組織開展重點工業行業綜合督查檢查，水泥錯峰生產首次被列為淘汰落后和化解過剩產能督查檢查工作要點，這標志著，水泥錯峰生產與產能減量置換政策一樣，成為淘汰落后和化解過剩產能的有效產業政策調控手段，并在今后全國督查檢查工作中成為常規項目。
二、《通知》的導向和原則
“十三五”期間，水泥錯峰生產得到全面推行，有效緩解了水泥產能嚴重過剩矛盾，推動了行業供給側結構性改革，減少了大氣污染物排放，取得了明顯的經濟、環境和社會效益。一方面，水泥行業依靠錯峰生產政策，“十三五”期間，減排二氧化碳17.2億噸，二氧化硫6.5萬噸，氮氧化物240萬噸，顆粒物3.1噸，節約煤炭億余噸。水泥錯峰生產是調節存量熟料產能的產業政策，鞏固了去產能成效和碳減排效果，促進水泥行業提前實現碳達峰。錯峰生產成為水泥行業推進生態文明建設、化解產能嚴重過剩矛盾和做好碳達峰、碳中和的有效政策措施。另一方面，當前水泥產能嚴重過剩的結構性矛盾依然存在，大氣污染防治攻堅戰任務依然艱巨。我國正處在實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，建立了門類齊全、體系完整、規模龐大和具有較高技術水平的產業體系，產業結構不斷優化升級。水泥行業在這宏偉壯闊的大背景下，必須不忘初心，牢記使命，堅持以深化供給側結構性改革為主線，推進行業高質量、可持續發展。
全行業要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，牢固樹立新發展理念，深入學習領會習近平生態文明思想，堅定不移執行《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，適應水泥常態化錯峰生產要求，堅持綱領性文件《國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》(國辦發〔2016〕34號)，鞏固去產能成果。
以科學謀劃、分類指導、差異管控、落實責任為水泥常態化錯峰生產的原則，以加強績效分級和區域聯動為重點，合理縮短水泥熟料裝置運轉時間，達到有效壓減過剩產能、避免水泥熟料生產排放與取暖污染排放疊加，以及減輕采暖期大氣污染的目的，促進水泥行業綠色低碳發展和質量效益提升，加快實現高質量發展。
三、《通知》制訂的過程
自錯峰生產工作開展以來，工業和信息化部會同生態環境部通過廣泛征求有關部門、各地企業和行業協會的意見與建議；深入基層和企業開展調研和座談工作；委托協會充分評估論證等方式形成了該《通知》，力爭體現行業在壓減過剩產能、維護市場公平競爭的呼聲，凝聚生態文明建設的正能量。《通知》采納了電石渣生產水泥熟料的生產線和承擔居民供暖任務的生產線都應當參加錯峰生產，有協同處置任務的生產線要適當降低水泥生產負荷，加大對不執行錯峰生產企業的懲戒力度、發揮協會作用、引導企業公平競爭、防止市場壟斷等行業集中的建議。
2019年1月，工業和信息化部原材料工業司、節能與綜合利用司、生態環境部大氣環境司、中國水泥協會、冶金工業規劃研究院赴河北省邢臺市、邯鄲市，河南省安陽市實地調研重點區域2018～2019年水泥、鋼鐵、鑄造等行業錯峰生產工作。2019年3月，在工信部原材料工業座談會上，中國水泥協會作了水泥錯峰生產經驗交流報告。2019年6月原材料工業司聯合中國水泥協會赴內蒙、吉林調研水泥行業發展情況，辦理人大代表的水泥錯峰生產等建議并召開座談會。2020年4月，在原材料工業司支持下，中國水泥協會以視頻電話會議形式，主持召開推動水泥行業有序復工復產暨錯峰生產工作座談會。2020年6月，原材料工業司委托中國水泥協會牽頭開展《建材行業現代化治理能力體系政策研究》，將水泥錯峰生產作為建材行業治理體系和治理能力現代化建設的重要手段，推進行業供給側結構性改革。2019～2020年，中國水泥協會走訪調研四十余家重點集團企業和二十余家地區協會，就錯峰生產政策執行反饋情況召開三十余場全國性和冀晉魯豫、泛東北等區域性錯峰生產工作會議和座談會，并向水泥熟料產能排名前50家企業（產能占全國比例近80%）和31家省級協會發函征求關于錯峰生產的意見和建議，以《關于水泥錯峰生產政策執行情況的報告》和《關于統籌推進水泥錯峰生產和應急減排措施政策建議的函》兩個文件上報工信部和生態環境部，為水泥常態化錯峰生產的文件起草提供了支撐。
四、《通知》的基本內容
“十三五”末期，隨著政府、企業和協會共同發力，水泥錯峰生產已經平穩有序朝著常態化方向邁進，逐步摸索出在保障水泥市場穩定供給的前提下，降低污染排放總量。北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆由省級工業和信息化主管部門會同生態環境廳（局）發文指導錯峰生產。福建、廣東、廣西、云南由地方協會組織水泥企業開展錯峰生產。預計在“十四五”時期，水泥常態化錯峰生產工作將更加有效地化解產能嚴重過剩矛盾，凸顯污染防治成效，成為行業供給側結構性改革的常規政策工具。
《通知》共分七個部分。一是提高政治站位，強化責任擔當；二是因時因地制宜，精準施策安排好錯峰生產；三是統籌協調謀劃，處理好錯峰生產和經營管理的關系；四是加強部門協調，加大環保監督檢查力度；五是發揮協會作用，開展行業自律；六是強化輿論引導，營造良好氛圍環境；七是認真總結經驗，夯實錯峰生產常態化機制。
五、《通知》的實施
《通知》總要求是遼寧、吉林、黑龍江、新疆每年自11月1日至次年3月底連續錯峰生產至少5個月；北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東、河南每年自11月15日至次年3月15日連續錯峰生產至少4個月；陜西、甘肅、青海、寧夏每年自12月1日至次年3月10日連續錯峰生產至少3個半月。其他地區在春節、酷暑伏天、雨季和重大活動期間開展錯峰生產。各地區結合本地實際及空氣質量情況進一步明確具體錯峰生產時間。
在貫徹實施《通知》時，各地工業和信息化主管部門應會同生態環境部門加強協調配合，加大落實監督和檢查力度，公開曝光不執行行規行約、不守信、不開展錯峰生產的企業，認真總結好經驗好做法并予以宣傳，及時通報處理落實不到位的負面典型；水泥企業要提前謀劃、科學組織，保障水泥市場供應和員工工資福利，骨干企業要充分發揮引領帶頭作用；中國水泥協會要組織制修訂行規行約，強化行業自律，建立跨區域的業內協調機制；各地區水泥協會要大力引導和協調督促相關企業加強自律，認真落實工業和信息化、生態環境主管部門的工作部署；傳統媒體、新型媒體等各種渠道要大力宣傳錯峰生產。
在實際工作中，由各省（區、市）工業和信息化主管部門會同生態環境部門實化細化錯峰生產常態化機制，及時掌握水泥錯峰生產執行情況，切實加強政策協同，形成合力，依照有關法律法規嚴格監督執法，切實增強產業政策的執行效力。
把生態文明建設融入傳統產業發展全過程
水泥常態化錯峰生產政策解讀之二
2020年12月21日，工業和信息化部、生態環境部聯合印發了《關于進一步做好水泥常態化錯峰生產的通知》（工信部聯原〔2020〕201號）（以下簡稱《通知》），是對《工業和信息化部 環境保護部關于進一步做好水泥錯峰生產的通知》（工信部聯原〔2016〕351號）的延續和加強，旨在通過明確導向的產業政策形成水泥常態化錯峰生產機制，成為水泥行業防治污染、推進生態文明建設、化解產能嚴重過剩矛盾、做好提前實現碳達峰的“助推器”。
一、立足我國生態文明建設的時代背景
《通知》肯定了錯峰生產貢獻。“十三五”期間，水泥錯峰生產得到全面推行,有效緩解了產能嚴重過剩矛盾,推動了行業供給側結構性改革,減少了大氣污染物排放,取得了明顯的經濟、環境和社會效益。并且要求“利用傳統媒體、新型媒體等等各種渠道大力宣傳錯峰生產對化解過剩產能、節能減排、促進行業提質增效的重大意義”。
“污染防治”是生態文明建設的重要內容，從“十三五”提出的“堅決打好污染防治攻堅戰”到“十四五”的“深入打好污染防治攻堅戰”，污染防治力度不斷加大，所有行業都有責任和義務為深入打好污染防治攻堅戰做貢獻。《通知》強調全行業要深入學習領會習近平生態文明思想。錯峰生產作為水泥行業有效減輕采暖期大氣污染的措施，應予以堅持，不能松懈。據統計，水泥行業依靠工信部和生態環境部聯合推行的錯峰生產政策，“十三五”期間減排二氧化碳17.2億噸，二氧化硫6.5萬噸，氮氧化物240萬噸，顆粒物3.1噸，節約煤炭億余噸，鞏固了去產能成效和碳減排效果。水泥行業在“十三五”向“十四五”過渡期間碳排放有逐漸達到峰值的趨勢。預計“十四五”時期在繼續壓減產能、淘汰落后和鞏固去產能的基礎上，水泥行業可提前實現碳達峰。在東北地區、蒙寧陜晉魯豫、京津冀及周邊、汾渭平原，水泥錯峰生產避免了熟料生產排放與秋冬季燃煤鍋爐供暖期間的污染排放疊加，緩解了霧霾帶來的環境壓力。尤其是在長三角地區和京津冀及周邊連接區的山東、河南具有水泥產能布局集中、產能產量大、基礎排放量大、能源和產業結構性問題突出、以公路運輸為主等特點，單靠特別限值排放的常規環保法規約束難以實現整個區域空氣質量的加速明顯改善，因此由當地政府部門和協會組織配合，協調企業在秋冬季采暖期錯峰生產的基礎上，增加了在雨季汛期、酷暑伏天、重大活動期間的錯峰生產安排，污染防治效果明顯，有利于加快形成生態文明建設和生態環境保護制度體系。
二、順應了有效化解產能嚴重過剩的行業呼聲
當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，新一輪科技革命和產業變革持續深化，產業發展面臨的內外部環境發生了深刻變化。“十三五”期間，一方面水泥行業取得了較好成績，效益好轉，銷售利潤率高于工業平均水平，利潤總額穩增長。水泥行業2016年實現利潤518億元，2017年實現利潤877億元，2018年實現利潤1546億，2019年實現利潤1867億元。2019年水泥產量和產品銷量增長，水泥行業實現營業收入1.01萬億元（占建材行業總產值40%），同比增長12.5%。2019年水泥產能總量下降，但行業利潤是2016年的三倍多。但另一方面，中國水泥行業正處于轉型期，國際政治經濟形勢異常復雜嚴峻，國內經濟下行壓力明顯加大，總體上水泥產能嚴重過剩的結構性矛盾依然存在。錯峰生產是調節產量的政策工具，對保障企業有足夠的投資能力支撐加大科技創新力度、加快過剩產能出清、加強淘汰落后產能等尤為重要。
《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）將水泥列為產能嚴重過剩行業，《國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕34號）通過嚴禁新增產能、淘汰落后產能、推行錯峰生產、推進聯合重組和嚴肅減量置換起到了壓減過剩產能的作用，水泥錯峰生產化解過剩產能的效果尤為突出。目前我國水泥熟料設計產能（生產許可在有效期內）為18.2億噸（結合科技進步、工藝管理水平提高、產業鏈協同等因素實際產能可發揮到21億噸左右），“十三五”期間通過錯峰生產壓減過剩產能，效果顯著。
三、體現了水泥行業供給側結構性改革的內容和要求
水泥是重要的基礎原材料，對國民經濟和社會發展有著重要的戰略保障作用。作為傳統行業，水泥行業也是資源綜合利用和生態文明建設的重點行業。水泥行業加大供給側結構性改革，對于抗震救災、防洪防汛、工程災難搶險搶救、邊防沿海沿江軍事工程、建筑設施供應鏈穩定等有著重要影響。錯峰生產落實了供給側結構性改革“去產能”的任務，真實有效地化解了產能嚴重過剩矛盾，為行業效益穩增長創造了條件。錯峰生產政策使得水泥市場逐漸形成了供需動態平衡，熟料和水泥平均價格逐步實現了理性回歸，我國水泥價格與發達國家平均價格（約80～100美元/噸）的差距縮小到15～20美元/噸。
行業效益轉好，企業才有條件逐年加大在環境保護、現代物流、智能化建設、科技創新、強鏈補鏈等方面的投資，加快行業高質量發展步伐。據統計，2019～2020年開工的水泥重大關鍵項目（包括新材料等產業鏈強鏈補鏈項目、智能化、綠色化、服務化、高端化技術改造項目）超過200個，總投資額約590億元，超過2016年全行業利潤。由于行業效益穩增長，在2020年疫情和汛情疊加的情況下，水泥行業堅持做好“六穩”工作，落實“六保”任務，實現了“穩就業、穩投資、穩預期”，“保就業、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉”。水泥產品屬于“重載短腿”產品，礦山資源全部來源于國內，除極其少量特種水泥出口外，通用水泥產品基本是國內市場，關鍵設備已經國產化，錯峰生產的政策紅利保障了水泥行業“內循環經濟”體系的暢通，助推行業供給側結構性改革。
錯峰生產政策從制修訂到貫徹落實的成功，離不開政府搭臺、企業唱戲和協會助力。今后水泥常態化錯峰生產將繼續在政府政策引導、企業落實、行業自律、協會協調的共同努力下，實現環境效益、社會效益和經濟效益等多方面共贏。
發揮產業政策引導作用 錯峰生產列入行業治理體系
水泥常態化錯峰生產政策解讀之三
供給側結構性改革的主要目標，就是實現高質量、可持續發展。構建現代產業體系是實現高質量、可持續發展的關鍵所在，發揮產業政策的引導作用對構建現代產業體系意義重大。2020年12月21日，工業和信息化部、生態環境部聯合印發的《關于進一步做好水泥常態化錯峰生產的通知》（工信部聯原〔2020〕201號）（以下簡稱《通知》）科學把握和正確處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，為水泥市場提供了穩定、公平、透明和可預期的施策環境，激發市場主體活力，弘揚企業家精神，推動企業發揮更大作用，成為水泥行業治理體系和治理能力現代化的有機組成。
一、抓住關鍵問題，因業施策
水泥錯峰生產政策的持續實施和不斷優化，是常態化錯峰生產政策功能效果發揮的動力源泉。回顧2014年水泥行業產能嚴重過剩，北方地區近40%水泥企業虧損，行業主管部門以有效化解產能嚴重過剩矛盾為目標，將政府協商和行業自律相結合，大膽支持北方地區水泥企業在秋冬季試行錯峰生產停窯限產，合理縮短水泥熟料裝置運轉時間，有效壓減過剩熟料產能，同時避免水泥熟料生產排放與冬季采暖季取暖鍋爐排放疊加，減輕采暖期大氣污染。北方地區冬季是水泥需求淡季，供暖期燃煤鍋爐運行疊加了污染排放，南方地區夏季雨期是水泥需求淡季，氮氧化物減排是污染防治工作的重點。基于這些行業特征，錯峰生產政策將化解產能嚴重過剩矛盾與防治環境污染相結合，是我國制造業深化供給側結構性改革的大膽創新和成功實踐，為水泥行業結構調整、企業轉型升級和推進行業高質量發展創造了有利條件，是重大產業政策因業施策的創新成果，為“十三五”期間水泥行業發展做出了歷史性的貢獻。《通知》的出臺，再次強調了錯峰生產對于鞏固去產能成果、促進水泥行業綠色低碳發展和質量效益提升的重大意義，實化細化了常態化錯峰生產機制。
二、做好頂層設計，成為行業治理體系有機組成
頂層設計形成了包含統籌全局、逐級實施、貫徹落實、執行反饋、監督檢查的閉環。水泥錯峰生產在“十三五”期間得到全面推行，全局思維突顯。錯峰生產推動了行業自律，維護了市場公平競爭環境，促進了行業效益穩增長，是防治污染、行業供給側結構性改革取得的重要成績，是有效化解產能嚴重過剩的政策抓手。錯峰生產作為產業政策組合拳，成為水泥行業治理體系和治理能力現代化的有機組成部分。2020年水泥錯峰生產首次被列為全國重點工業行業綜合督查檢查范圍，成為淘汰落后和化解過剩產能的有效產業政策調控手段，并在今后全國督查檢查工作中成為常規項目。
水泥行業探索形成了以產業政策為抓手的供給側結構性改革路徑：實施減量置換政策、推進聯合重組、淘汰落后產能，達到嚴禁新增產能之目的，優化產能布局，給新建項目留出發展空間，調節增量；實施錯峰生產政策，尊重市場規律和按照環保要求提前謀劃生產，調節存量。水泥行業這些產業政策壓減了一部分過剩產能，嚴格執行環保、節能、技術、安全等政策法規，實現了行業穩增長、調結構、促創新、增效益。
《通知》在制訂過程中與其他產業政策進行了協調對接，加強了政策協同，形成了政策合力，加強和擴展了產業政策引導作用。《通知》給出了有力的懲戒手段，將調節存量的錯峰生產政策和新建項目前置條件的產能置換政策掛鉤，“對不執行行規行約、不守信、不開展錯峰生產的企業，必要時進行約談，拒不改正的要在下一年省級工業和信息化主管部門按年度更新并公告的本地區水泥熟料生產線清單中注明，限制其生產線作為產能置換指標交易”。
三、激發市場主體活力，調動企業積極性
錯峰生產政策是現行的國家各類產業政策中廣受企業歡迎、能夠充分有效調動企業積極性的亮點政策，水泥企業從“要我錯峰”轉變為“我要錯峰”。較多大企業集團逐漸改變了全年滿負荷甚至過載生產的傳統經營模式，通過協調生產運營、物流等方式，根據市場需求、環保要求和按照年度公布的錯峰生產方案提前謀劃、科學合理安排生產計劃，保障水泥、熟料產品市場供應和價格平穩；在錯峰生產期間進行水泥窯、環保設施年度檢修及技術改造等工作，發揮工會作用,組織員工培訓、活動和落實休假制度。大企業集團發揮了市場主導和帶頭示范作用，樹立典范，互相監督，共同嚴格執行錯峰生產政策。
值得一提的是，水泥行業央企國企黨委書記將錯峰生產政策宣貫于專題黨課之中，將踐行錯峰生產政策融入到對生態文明建設、推動供給側結構性改革的責任擔當中。有一大批民營企業負責人在座談會上將認真執行錯峰生產政策、維護公平競爭與弘揚企業家精神相結合。企業領導人的責任感、榮譽感、使命感增強，加深了誠信的行業文化。
四、深化“放管服”改革，協會發揮作用
目前20余省、直轄市、自治區工業和信息化主管部門聯合生態環境主管部門在錯峰生產政策實施過程中不斷探索，逐漸形成了有效工作機制，及時發布年度水泥錯峰生產方案，各級部門勤勉盡責，認真貫徹落實，各級行業協會密切配合，形成了良好的氛圍環境。政府、企業、協會之間相互配合，共同落實錯峰生產的行動越來越和諧。
“十三五”期間中國水泥協會先后出臺了《關于全面推進水泥行業錯峰生產實施的指導意見》《水泥行業錯峰生產工作實施細則》《水泥行業錯峰生產規則認定》等行規行約，并聯合地區水泥（建材）協會，積極配合各級政府、引導水泥企業參與錯峰生產，及時總結科學精準的錯峰生產經驗，加強行業自律誠信，化解矛盾，組織區域錯峰生產月度工作會議，協調相鄰省、省內各區域市場，聯動執行錯峰生產。堅持水泥錯峰生產方案“差異化”，按各地產能過剩程度不同和市場需求動態變化進行錯峰生產。摸索重污染天氣重點行業應急減排期間統籌錯峰生產，在應急減排基礎上保障產品供給。為了保障市場公平競爭和穩定供給，對于未能在規定時間執行錯峰生產的企業，協會引導督促企業補足錯峰生產天數。在水泥產能嚴重過剩的泛東北地區（內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江），協會發揮橋梁紐帶作用，促成多家集團企業負責人聯合成立了推進泛東北水泥產業結構調整領導小組，其中一項重要工作內容就是加強行業自律，貫徹落實錯峰生產政策。下一步，為了落實落細《通知》要求，中國水泥協會將牽頭制定《水泥常態化錯峰生產細則》《水泥常態化錯峰生產執行檢查辦法》等。
自律是一個行業發展成熟的標志。行業自律就是指全行業自覺遵守各項政策法規，發展生產力、改善生產關系是行業自律的動力源泉。水泥行業屬于基礎原材料行業，水泥產品特點是同質化、標準化。在水泥產能嚴重過剩、嚴禁新增產能的背景下，行業自律是實現高質量、可持續發展的關鍵因素。以淘汰落后、壓減過剩產能來推進結構調整，從供給端調節產量以適應市場需求，提升優質產能的利用率，是水泥行業深化供給側結構性改革的有效措施。在今后較長時期內，常態化錯峰生產將是調節水泥熟料產量的產業政策工具，也將繼續是行業自律的重要內容。
把握常態化水泥錯峰生產新要求
構建新時代高質量發展的新格局
水泥常態化錯峰生產政策解讀之四
2020年12月21日，工業和信息化部、生態環境部聯合印發了《關于進一步做好水泥常態化錯峰生產的通知》（工信部聯原〔2020〕201號）（以下簡稱《通知》），與以往錯峰生產文件相比，在新時期發生了新變化，提出了新要求，水泥企業要認真貫徹落實《通知》要求，統一思想凝聚共識，推動行業高質量發展構建新格局。
一、更加注重結合實際，保障市場公平競爭
污染防治、減少碳排放和壓減過剩產能是水泥錯峰生產的根本目的。《通知》延續《工業和信息化部 環境保護部關于進一步做好水泥錯峰生產的通知》（工信部聯原﹝2016﹞351號），列出了北方采暖區北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等15個省（自治區、直轄市）在秋冬季的具體錯峰生產時間。煤炭既是水泥熟料生產的燃料又是原料，一般消耗量在95-110 kgce/t熟料左右。采暖期北方地區開展水泥錯峰生產，除了達到污染防治、減少碳排放和壓減過剩產能目的外，還能緩解區域性、時段性及結構性煤炭供應緊張問題。2020年入冬以來受大范圍強降溫等多種因素影響，全國用煤用電用氣需求大幅攀升。部分地區緊急開展水泥錯峰生產停窯限產，在雨雪降溫天氣下優先滿足居民取暖用電用煤需求，保障了民生和重點需求。
《通知》在繼續要求其他地區也結合實際“在春節期間、酷暑伏天和雨季開展錯峰生產”外，還增加了“重大活動期間”也應開展錯峰生產。《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》列入的重點區域范圍（京津冀及周邊地區，包含北京市，天津市，河北省石家莊、唐山、邯鄲、邢臺、保定、滄州、廊坊、衡水市以及雄安新區，山西省太原、陽泉、長治、晉城市，山東省濟南、淄博、濟寧、德州、聊城、濱州、菏澤市，河南省鄭州、開封、安陽、鶴壁、新鄉、焦作、濮陽市等；長三角地區，包含上海市、江蘇省、浙江省、安徽省；汾渭平原，包含山西省晉中、運城、臨汾、呂梁市，河南省洛陽、三門峽市，陜西省西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南市以及楊凌示范區等）早就已經在“重大活動期間”開展錯峰生產。有的地區開展重大活動，提前半年甚至一年就列出了詳細的時間地點安排，這為制定年度錯峰生產方案，提前謀劃科學合理安排生產時間留出了較長緩沖期，確保各部門統籌協調、順利平穩執行水泥錯峰生產。
目前全國整體上水泥產能過剩，總體實際需求小于生產和供給能力。多數省區之間的水泥市場是互通的，因此區域聯動開展錯峰生產是保障市場公平競爭的前提，否則，不執行錯峰生產地區，水泥產品可能會大量流向嚴格執行錯峰生產停窯限產的地區，擠占原本有限的市場，容易造成惡意傾銷，破壞市場公平競爭環境。在某一區域，如果有的水泥熟料線因種種理由拒不執行錯峰生產，或是豁免錯峰生產幅度過大，缺少統一的規劃和聯動措施，不但容易打擊認真執行錯峰生產企業的積極性，而且損害了守規矩企業的利益，破壞錯峰生產政策執行力度。
《通知》強調了“所有水泥熟料生產線都應進行錯峰生產”。對電石渣生產水泥熟料線給出了“錯峰置換”的方式，并且明確“各地工業和信息化主管部門要組織電石渣生產水泥熟料的生產線與當地非電石渣水泥熟料生產企業溝通協調”。目前新疆、寧夏和內蒙古PVC企業電石渣生產水泥熟料生產線較多，而這些地區既涉及氯堿石化行業，又涉及水泥行業，水泥產能嚴重過剩，污染防治也是重頭戲，協調好這兩種工藝的水泥熟料生產線難度大任務重。“錯峰置換”的經驗來源于新疆等地，考慮到當地PVC企業電石渣水泥熟料生產線不易停窯的工藝特點，由水泥熟料生產線增加錯峰生產天數代替PVC企業參加錯峰生產；由電石渣水泥熟料線將熟料以合理的成本價格出售給這些替代其錯峰生產的水泥熟料生產企業，這既充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用，又更好發揮政府作用，由主管部門組織企業溝通協調，有利于保障公平公正，避免壟斷和市場扭曲。
《通知》對“承擔居民供暖任務的生產線”要求“在非采暖季、非錯峰生產期間補足錯峰時間”，明確了承擔供暖任務的水泥企業應當補足錯峰生產天數。實際上，利用水泥窯余熱供暖不穩定、能源轉換效率低，隨著地方加大集中供暖改造力度，如無特殊必要，水泥熟料生產線很少承擔供暖任務。采暖期是北方地區水泥市場淡季，企業在淡季時庫存滿而停止生產是自發的市場行為，很少有企業愿意在非采暖季也就是市場需求旺季時停窯來補足錯峰生產時間，《通知》這一要求能夠解決之前有些水泥企業以供暖任務為由逃避錯峰生產的問題。
《通知》也對承擔協同處置任務的生產線予以考慮，“有全年協同處置城市生活垃圾及有毒有害廢棄物等任務的生產線可以不進行錯峰生產，但要適當降低水泥生產負荷”。《通知》雖然沒有明確到底降低多少生產負荷，“全年”如何定量，如何界定協同處置等，但是提出“分類指導、差異管控”，“支持中國水泥協會組織制修訂行規行約，強化行業自律”，“各地區水泥協會要大力引導和協調督促相關企業加強自律”，這給協會發揮專業優勢，牽頭制定行規行約留出空間。
二、重視市場主體作用，規范生產運營管理
《通知》首次增加了對企業的詳細指導，強調“統籌協調謀劃，處理好錯峰生產和經營管理的關系”，體現了以市場為主體的思想。隨著錯峰生產常態化，“提前謀劃、科學組織，保障水泥市場供應和員工工資福利”成為執行錯峰生產的硬性條件。企業執行錯峰生產壓減了過剩產能，市場有序規范而效益轉好，員工工資福利非但不減少，反而有所提高。相信今后工會將發揮更大作用，在錯峰生產期間組織員工培訓、活動和落實休假制度。
《通知》不僅延續了之前“錯峰生產期間統籌做好水泥窯、環保設施檢修及技術改造等工作，著力改善生產環境”的要求，還結合近幾年開展的污染防治攻堅戰成果，將以前對錯峰生產期間技改“實現達標排放”的要求上升到了“深化環境治理”，這將進一步鞏固污染防治、推進生態文明建設。對水泥生產設備進行例行檢修，是排除重大安全隱患、保障穩定安全生產的常規措施。工業和信息化部《關于進一步加強工業行業安全生產管理的指導意見》（工信部安全〔2020〕83號）提出“綜合利用產業政策、法規標準、技術改造、化解過剩產能等手段防范化解風險隱患，促進源頭治理”，“通過技術改造促進企業提升本質安全水平”。錯峰生產為企業定期停窯檢修創造有利的時間條件，起到加強安全生產的作用，這是執行錯峰生產的一大好處。
《通知》首次提出“骨干企業要充分發揮引領帶頭作用，持續推進行業治理體系和治理能力現代化”，這不僅是對骨干企業帶頭執行錯峰生產的肯定和鼓勵，而且給了骨干企業新的任務——持續推進行業治理體系和治理能力現代化，同時也標志著將錯峰生產列入行業治理體系和治理能力現代化范疇，是落實《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的具體舉措。
《通知》提出了做好“六穩”工作、落實“六保”任務”。2020年面對突如其來的新冠肺炎疫情，中國水泥行業依然取得了穩增長調結構增效益的較好成績，這得益于在統籌疫情防控和經濟社會發展的基礎上，理順產業鏈供應鏈上下游的關系，利用錯峰生產調節積壓庫存合理配置資源，支持上游企業待下游需求恢復后有序復工復產，保障了市場供應和價格平穩。
三、增強政策合力作用，懲戒措施再度升級
僅靠企業自覺、行業自律等無法保障錯峰生產政策的全面落實。《通知》與相關環保、化解過剩產能領域其他政策進行了協調對接，加強了政策協同，形成政策合力，加強和擴展了常態化錯峰生產的政策引導作用。《通知》進一步明確了“各地工業和信息化主管部門應會同生態環境部門加大落實和檢查力度，監督企業認真執行相關法律法規和強制性標準，強化對企業環保設施運行情況檢查，促進環境績效水平不斷提升”。各地工信和生態環境兩部門聯合檢查，除了檢查企業錯峰生產是否執行到位外，還要檢查企業是否遵守《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律、法規及GB 4915《水泥工業大氣污染物排放標準》、《重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南（2020年修訂版）》，以及地方標準等。地方標準應當與國家強制性標準保持一致，或是更加嚴格。如果違反國家強制性標準，按照《國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕34號）“污染物排放達不到要求或超總量排污的，實施按日連續處罰；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉”。按照十六部門《關于利用綜合標準依法依規推動落后產能退出的指導意見》（工信部聯產業﹝2017﹞30號）“嚴格執行環境保護法律法規，對超過大氣和水等污染物排放標準排污、違反固體廢物管理法律法規，以及超過重點污染物總量控制指標排污的企業，責令采取限制生產、停產整治等措施；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉”。
《通知》與生態環境部《重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南（2020年修訂版）》（以下簡稱《應急減排措施》）形成了協同關系。《通知》主要針對水泥行業指導錯峰生產，《應急減排措施》要求北京、天津、河北、山西、上海、浙江、江蘇、安徽、山東、河南、陜西等地區的重點行業在重污染天氣預警期間根據績效分級進行應急減排。依照《應急減排措施》評選認定的A級企業，重污染天氣預警應急減排時可以采取自主減排措施不停窯，重污染天氣預警與錯峰生產時期重疊時，應當執行更為嚴格的減排規定。原則上，多項政策法規的要求有重疊時，應當執行更為嚴格的要求。
《通知》首次將錯峰生產和產能置換掛鉤，“對不執行行規行約、不守信、不開展錯峰生產的企業，必要時進行約談，拒不改正的要在下一年省級工業和信息化主管部門按年度更新并公告的本地區水泥熟料生產線清單中注明，限制其生產線作為產能置換指標交易”。正在征求意見還未正式頒布的工業和信息化部《水泥玻璃行業產能置換實施辦法(修訂稿)》也同步將此作為懲戒措施“違反錯峰生產規定被省級及以上工信或環保部門約談后拒不改正的水泥企業所涉及的熟料產能”“不予履行產能置換公示公告程序”。實施產能置換是水泥新建項目的前置條件，省級工業和信息化主管部門按年度更新并公告的水泥熟料生產線清單是摸清家底、嚴禁新增水泥產能的“天花板”，也是確認可用于產能置換指標有效性的要件之一。該懲戒措施如果真的能落實落細，預計對嚴格執行錯峰生產是大有裨益的。
2020年由工業和信息化部牽頭組織開展的重點工業行業綜合督查檢查，水泥錯峰生產首次被列為全國督查范圍。這一系列的全國督查主要內容是對重點地區省級政府淘汰落后產能、化解過剩產能的工作進行檢查。這標志著，水泥錯峰生產與產能減量置換政策一樣，成為淘汰落后和化解過剩產能的有效產業政策調控手段，并在今后全國督查檢查工作中成為常規項目。
四、發揮協會協調優勢，推動政策落實落細
隨著深化“放管服”改革，充分發揮協會作用，《通知》延續了對全國性行業協會組織企業參加錯峰生產的支持態度，“支持中國水泥協會組織制修訂行規行約，強化行業自律，建立跨區域的業內協調機制，做好錯峰區域與非錯峰區域的協同協作”。《通知》也繼續支持地區協會組織企業開展錯峰生產工作，要求“各地區水泥協會要大力引導和協調督促相關企業加強自律”。除此之外，考慮到“十三五”期間，各地區水泥協會基本已經將組織企業錯峰生產列入日常工作，落實水泥常態化錯峰生產將成為行業協會重要的協調性工作，進一步要求各地區水泥協會“認真落實工業和信息化、生態環境主管部門的工作部署，同時防止違規企業利用錯峰生產哄抬水泥產品價格，保障市場穩定供給”。這也呼應了新形勢下做好“六穩”工作、落實“六保”任務的總體要求，給行業協會留出政策發揮空間，形成政府、企業、協會的合力，在年度錯峰生產方案制定之初就考慮到長期的市場需求，也為應急突發事件做好預案，減少價格大幅度波動，最終目的是為了保障市場穩定供給，保障產業鏈供應鏈穩定。各地區協會將根據當地實際，配合省級有關部門制定差異化的年度水泥錯峰生產方案，做好錯峰生產工作的同時要提高反壟斷意識。
五、加強宣傳暢通舉報，及時總結夯實機制
《通知》首次提出了加大對錯峰生產的宣傳力度，“利用傳統媒體、新型媒體等各種渠道大力宣傳錯峰生產對化解過剩產能、節能減排、促進行業提質增效的重大意義”，這有利于把握正確的輿論導向，營造積極的輿論氛圍，創造良好的施策環境。自《通知》下發以來，數字水泥網利用官網、微信公眾號等媒體渠道，開展錯峰生產的系列專訪，特別邀請行業和企業高層人士“共話水泥錯峰生產，把脈“十四五”行業高質量發展”，為水泥行業高質量可持續發展建言獻策，既宣貫了錯峰生產政策，又凝聚了水泥行業共識，樹立主人翁精神，共謀行業未來發展。《通知》還增加了“各地工業和信息化、生態環境主管部門要進一步暢通舉報渠道，及時向社會公開電話、傳真、電子郵箱、網絡等多種舉報渠道；對不執行行規行約、不守信、不開展錯峰生產的企業公開曝光”。《關于暢通舉報渠道 強化落后產能和產能違規置換查處的通知》（工信廳產業〔2018〕55號）指出“暢通舉報渠道是淘汰落后產能和產能置換工作制度建設的重要部分。”并公布了落后產能和違規產能置換舉報渠道。錯峰生產是化解產能嚴重過剩的重要抓手，也應參照工信廳產業〔2018〕55號文件，公布錯峰生產舉報渠道。暢通舉報渠道既有利于企業間互相監督落實錯峰生產，落實主體責任，又利于行業主管部門完善監督檢查機制，加強監督檢查力度，提高執法效率，維護公開公正公平的市場競爭環境。
《通知》還明確各地工業和信息化、生態環境主管部門的職責，“要加強協調配合，及時掌握水泥錯峰生產執行情況，保障水泥常態化錯峰生產平穩有序、順利進行”“對上一年度錯峰生產執行情況，要認真總結好經驗好做法并予以宣傳，對落實不到位的負面典型及時通報處理，進一步實化細化錯峰生產常態化機制”。
“人不率則不從，身不先則不信”。各級部門通力合作，履職盡責，主動擔當作為，完善錯峰生產常態化機制，全水泥行業認真貫徹落實，行業協會積極引導協調，才能構建新時代水泥行業高質量發展的新格局。
（作者系中國水泥協會副秘書長，協會碳減排專家委員會秘書長李琛。）
